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      我国扶贫政策和反贫困研究新进展
      来源:中国社会科学网 沈扬扬 李实 发布日期:2019-01-10浏览()人次 投稿收藏

        近几年,中国扶贫效果明显,催生大量讨论扶贫经验的文章,主要侧重在两个方面。一是阐述最近两年新出台的扶贫政策在当前脱贫攻坚战中发挥的作用。二是概述学术界对中国贫困问题研究的新进展。

        新扶贫政策层层递进

        2018年是我国改革开放40周年。1978年以来,中国由一个低收入国家发展成一个中等偏上收入国家,并成为首个实现联合国千年发展目标、使贫困人口比例减半的国家,创造了中国减贫的世界奇迹。

        消除贫困,让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会,是中国政府确定的庄严承诺和目标。2014年,全国贫困人口建档立卡,中国正式进入“精准扶贫”新时期?!熬挤銎丁笔怯氪址攀椒銎断喽缘母拍?,系针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况,运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。精准扶贫的内涵高度概括为“六个精准”——扶持对象精准、措施到户精准、项目安排精准、资金使用精准、因村派人精准、脱贫成效精准。在党中央领导下,政府不断加大扶贫工作投入力度,力求通过精准扶贫战略提高扶贫效率,做到真扶贫、扶真贫。例如,2018年中央财政补助地方专项扶贫资金达到1060.95亿元,并新增200亿元资金全部用于支持深度贫困地区脱贫攻坚。在政策上自2015年以来,陆续出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》以及《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》,层层递进,不断完善精准扶贫战略布局体系。

        从扶贫项目上看,中国仍坚持以产业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、生态?;し銎?、兜底保障“五个一批”及健康扶贫等多管齐下的扶贫方式,帮助贫困人口脱贫。从近一两年出台的扶贫政策文件上看,大体可归为以下三类。一是对已有扶贫攻坚战略的细化补充,例如《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016—2020年)》《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》,进一步提升对贫困残疾人、深度贫困地区人群,以及深度贫困地区教育质量改善的重视程度。二是体现政府、智库和民间理论和实践探索的扶贫新思路。例如,《关于切实做好社会保险社会扶贫工作的意见》强调了保险在防范返贫方面的作用;《生态扶贫工作方案》提出了坚持脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”的思路;《关于推进网络扶贫的实施方案(2018—2020年)》将缩小“数字鸿沟”,让更多建档立卡贫困人口有机会通过农村电商、远程教育、远程医疗等方式享受优质公共服务作为扶贫新模式。三是不断修正和完善已实施扶贫政策。例如,针对支农资金在支持农户资产收益中出现的问题,财政部、农业部和国务院扶贫办及时下发《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》。近两年政府继续坚持精准扶贫战略,在扶贫攻坚战中不断总结经验,汲取教训,砥砺前行。在党中央政策的指导下,经过扩大扶贫干部和社会力量的努力,依靠社会与群众参与,截至2017年底,我国农村贫困发生率下降至3.1%,贫困县数量实现首次减少,创造了中国扶贫历史上的最好成绩。预计到2018年底,还将有1000万贫困人口脱贫。

        多方面推进反贫困研究

        在精准扶贫政策大力推进的同时,学术界对贫困问题的研究取得新进展。这主要体现在以下几个方面。

        1.多维贫困。多维贫困理论是由1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森提出的。他认为贫困表现为“基本可行能力”的剥夺,而基本可行能力由一系列功能构成,如免受饥饿、疾病的功能,满足营养需求、接受教育、参与社区社会活动的功能等。一方面,这些功能的丧失是贫困产生的原因;另一方面,它们本身亦为贫困的表现。该理论催生了多维贫困分析方法,该方法与《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》所提出的“两不愁、三保障”扶贫理念不谋而合,因而在我国得到广泛应用。沈扬扬等利用中国家庭调查数据(CFPS)测算出2014年全国多维贫困发生率约为4%,其中城镇为1.9%,农村为6.7%。另外,陈国强等将收入贫困和多维贫困纳入同一框架,用于讨论公共转移支付的减贫效应,强调促进“可行能力”在减贫中具有重要意义。

        2.贫困脆弱性与返贫。贫困脆弱性是一个动态概念,它能够很好地解释人们陷入和脱离贫困的过程。其中一个特殊子类是返贫人群,即那些经历贫困—脱贫—再次贫困的人群。此类人群是脱贫攻坚工作收尾期需要关注的重点,一旦大规模返贫,意味着脱贫成果缺乏可持续性,扶贫质量不高。因此,提高产业扶贫稳定性和脱贫人口人力资本存量和质量的高效性,应是未来精准扶贫的重要前瞻性研究方向。在研究方法上,蒋丽丽对国外贫困脆弱性的理论与实践研究进行了梳理;游士兵和张颖莉从资产贫困的角度回顾了现有文献中一维和多维测算贫困脆弱性的思路。

        3.新技术与精准识别??悸堑骄际侗鹗翘岣叻銎缎实那疤?,学界逐渐利用先进技术来评估贫困地区、贫困人群的识别精准度。叶宸辰等利用夜间灯光数据对贫困县评定进行检验,发现贫困县识别存在一定偏误。在兜底保障方面,朱梦冰和李实基于收入和多维贫困分析方法,探讨现行农村低保瞄准率,发现无论按哪种贫困标准,农村低保准确率均处于低水平区间,建议提高低保覆盖精度。

        4.“五个一批”项目评估。在政策评估方面,国际上现阶段比较热门的方法是实施随机实验调查,对扶贫项目的效果进行科学评估。对此,张建华和杨少瑞综述了反贫困随机对照试验研究新进展,为考察贫困问题提供了新的方法和视角。政策模拟分析也是一种较新的研究思路。例如王静等构建了系统动力学仿真模型,通过模拟仿真对比不同扶贫模式下的减贫效果。

        具体到“五个一批”研究,在产业扶贫方面,胡晗等利用probit模型和粗略精确匹配方法,估计产业扶贫政策对贫困户省级策略选择及家庭收入的影响,发现产业扶贫政策能够提高贫困户农业生产活动的参与率,但对贫困户是否选择非农经营或外出务工影响不显著;刘俊文研究农民专业合作社对贫困户收入及其稳定性的影响发现,合作社具有明显的“益贫性”。在易地搬迁政策上,殷浩栋等从家庭禀赋、生态环境、基础设施与公共服务维度,构建易地搬迁户识别多维指标体系,利用回归分解方法发现,搬迁对象存在漏进现象,并建议关注基础设施和公共服务因素,提高搬迁对象识别准确率。在教育扶贫方面,张永丽等运用倾向得分匹配法,研究贫困地区农村男性和女性劳动力在不同教育阶段的教育回报。结果显示,贫困地区农村教育收入效应较强并具有代际传递效应。进一步,其反事实分析结果表明,部分具有较高劳动力的女性具有获得较高收入的潜质,但由于未能接受更高教育而丧失了获取高收入的机会,建议推动贫困地区高中教育发展,发挥教育阻隔贫困代际传递的作用,并缩小接受教育的性别差异。

        5.2020年后的扶贫战略方案??悸堑狡独前樗嫒死嗌缁岱⒄沟某て谙窒?,而我国2020年消除的是现行标准下的贫困,因此未来我国应该设立怎样的扶贫标准将成为亟待思考的问题。对此,李实提出2020年后中国需要考虑相对贫困概念,并把它运用到扶贫政策的制定中;李小云和许汉泽提出需要设计城乡一体化的扶贫战略和政策,将扶贫战略重点放在社会服务数量和质量上的均等化。

        总之,精准扶贫将在中国和世界扶贫史上留下凝重笔墨。作为长期研究贫困问题的研究人员,我们欣慰地看到贫困群体显著的福利改善和精神面貌的明显改变;同时,我们也欣慰地看到在探索前行中,扶贫工作中存在的问题和误区逐渐得到纠正,扶贫效果不断提高。我们期盼有更多学者加入贫困研究行列,总结中国扶贫经验,讲好中国扶贫故事。

        【作者单位:北京师范大学中国收入分配研究院】

      (编辑:闫若之

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